Materi Judicial Review (3)

Judicial Review Dalam Literatur Hukum Belanda

Dalam literatur hukum Belanda dan Indonesia, istilah “hak menguji” mencakup dua macam pengertian, yaitu formal dan material.

Yang dimaksud dengan “hak menguji formal” (formele toetsingsrecht) ialah “Het formele toetsingsrecht is de bevoegheid van de rehcter om to onderzoeken, ef een legislatief product op wettelijke wijze is not stand gekomen”.

Kewenangan hakim untuk menyelidiki apakah suatu produk legislatif telah dibuat secara sah. Adapun yang dimaksud dengan “hak menguji material” (materiele toetsingsrecht) ialah “Het materiele toetsingsrecht is is de bevoegheid van de rehcter om to onderzoeken of de verordenende macht bevoegd was de door haar vastgestelde regeling te geven, en, of de inhoud van die regeling niet in verboden strijd is met voorschriften, afkomstig van een wetgeven orgaan van hogere orde”.

Kewenangan hakim untuk menyelidiki apakah kekuasaan/organ yang membuat suatu peraturan berwenang untuk mengeluarkan peraturan yang bersangkutan, dan, apakah isi peraturan tersebut tidak bertentangan dengan ketentuan yang dikeluarkan oleh pembuat peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Judicial Review Menurut Sri Soemantri

Menurut Sri Soemantri, jika pengujian itu dilakukan terhadap isi undang-undang atau peraturan perundang-undangan lainnya, dinamakan sebagai hak manguji material (materiele toetsingsrecht), jika pengujian itu dilakukan terhadap prosedur pembentukannya, disebut hak menguji formal (formele toetsingsrecht).

Untuk menjaga kesatuan sistem tata hukum dalam negara, maka perlu dilakukan pengujian apakah satu kaidah hukum tidak berlawanan dengan kaidah hukum lainnya, dan terutama apakah satu kaidah tidak ingkar dari atau bersifat menyisihkan kaidah hukum yang lebih penting dan lebih tinggi derajatnya.

Perbedaan dan pertentangan antara kaidah-kaidah hukum dalam satu tata hukum harus diselesaikan dan diakhir oleh lembaga peradilan yang berwenang menentukan apa yang menjadi hukum positif dalam satu negara.

Pekerjaan mengambil keputusan tentang sesuai tidaknya kaidah hukum dengan (formele toetsingsrecht) dasar atau dengan kaidah konstitusi yang setaraf dengan itu, oleh Usep Ranawijaya disebut konstitusional secara material.

Pengujian konstitusional secara material ini mendapat dasar yang kuat dalam negara yang mempunyai  undang-undang dasar sebagai satu kumpulan kaidah fundamental yang dianggap supreme dibanding dengan kaidah-kaidah lain. Dalam negara serikat pengujian konstitusional   mempunyai   arti   tambahan   yang penting dilihat dari segi keperluan menjamin hak negara bagian.

Dalam rangka gagasan trias politika dengan sistem checks and balances pengujian konstitusional mempunyai arti lebih memperkuat lagi kedudukan lembaga peradilan sebagai jabatan yang bebas dari pengaruh jabatan eksekutif dan legislatif.

Secara umum dengan pengujian konstitusional ini jabatan peradilan dapat membatasi atau mengendalikan tingkah laku jabatan legislatif dan jabatan eksekutif atas dasar konstitusi.

Hal ini sangat penting artinya dalam rangka menjamin hak asasi dan kebebasan dasar warga negara serta dalam mencegah terjadinya perbuatan sewenang-wenang penguasa.

Asal Mula Penyebutan Judicial Review

Kalau kita menyebut judicial review, maka kita beralih ke sistem peradilan Amerika Serikat. Hakim berwenang membatalkan tindakan pemerintah pusat yang dianggapnya bertentangan dengan undang-undang dasar, baik itu tindakan presiden (eksekutif) maupun tindakan kongres (legislatif), dan juga tindakan pemerintah negara bagian. Jadi sebenarnya hak menguji itu inheren dengan tugas hakim. Seperti dikatakan Kleintjes, hak menguji itu, baik dalam arti formal maupun dalam arti material, pada hakekatnya melekat pada tugas hakim. Selama tidak diingkari, hak tersebut dimiliki oleh hakim yang bukan saja merupakan hak tetap juga merupakan kewajiban.

Berbicara tentang judicial review tidak bisa dilepaskan dari kajian terhadap kasus yang sangat terkenal dalam hukum Amerika, yaitu “Marbury versus Madison” (1803), yang mengorbitkan nama John Marshall, Ketua Mahkamah Agung Amerika Serikat, untuk pertama kalinya Mahkamah Agung menyatakan bahwa UU Federal sebagai unconstitutional. Statement ini tidak dapat dilepaskan kaitannya dengan peranan dan kebaranian John Marshall dalam memutuskan kasus tersebut, dengan menyatakan:

“It is one of the purposes of written constitution to define and limit the powers of the legislature. The legislature cannot be permittes to pass statutes contrary to a constitution, if the letter is to prevail as superior law. A court avoid choosing between the Constitution and a conflicting statute when both are relevant to a case which the court is asked to decide.

Since the Constitution is paramount law, judges have no choice but to prefer it to refuse to give effect to the letter”.

Dalam kasus tersebut John Marshall mengemukakan bahwa terdapat dua alternatif yang harus dipilih, yaitu:

 “The constitution is either a superior, paramount law unchangeable by ordinary means, or it it on level with ordinary legislative acts, and, like other acts, is alterable when the legislature shall please to alter it. If the former part of the alternative be true, then a legislative act contrary to the constitution is not law: if the letter part be true, then written constitutions are absurd attemps, on the part of the people, to limit a power in its own nature illimitable”.

(Konstitusi merupakan hukum yang tertinggi yang tidak dapat diubah oleh badan legislatif dengan cara mengubah undang-undang biasa. Jika alternatif pertama yang diterima maka harus disimpulkan bahwa setiap produk legislatif yang bertentangan dengan konstitusi adalah batal. Tetapi, jika yang kedua dipilih maka konstitusi tertulis yang dibuat untuk membatasi kekuasaan yang secara alamiah tidak terbatas, adalah sia-sia).

Kesimpulan

Dari uraian diatas dapat disimpulkan bahwa hak menguji merupakan pranatan yang berkaitan erat dengan konsep hukum dasar (fundamental law) dan hukum derajat tinggi (supreme law). Dari sudut pandang ini, dasar tujuan dari hak menguji adalah melindungi konstitusi dari pelanggaran atau penyimpangan yang mungkin dilakukan oleh badan legislatif atau tindakan-tindakan eksekutif. Dengan kata lain, hak menguji itu diperlukan untuk mempertahankan “supremacy of the constitution”. Jadi hak menguji hanya relevan jika dipenuhi dua syarat: pertama, harus terdapat konstitusi tertulis yang dianggap sebagai hukum dan mempunyai kedudukan sebagai hukum tertinggi. Kedua, konstitusi tertulis itu harus bersifat rigid, atau yang hanya dapat diubah melalui tata cara khusus yang berbeda dengan cara mengubah undang-undang.

Dengan adanya putusan atas kasus William Marbury versus Madison tersebut, kekuasaan macam apakah yang dilakukan oleh Mahkamah Agung (Amerika Serikat) terhadap judicial review itu?

Dalam hal ini terdapat dua pandangan yang masing-masing memberikan dasar pembenar terhadap persoalan diatas, yaitu: Pertama, pandangan yang beranggapan bahwa judicial review itu merupakan kekuasaan otomatis Mahkamah Agung (automatic poer of Supreme Court).

Menurut pandangan ini,   konstitusi   adalah   hukum   yang   tertinggi (supreme law) dalam negara yang ditetapkan oleh rakyat. Karena konstitusi sebagai hukum yang tertinggi,  maka   segala   peraturan  perundang-undangan  harus  sesuai  dengan Konstitusi. Jika tidak sesuai atau bertentangan, adalah kewajiban Mahkamah Agung untuk menyatakan sebagai unconstitutional.

Kedua, pandangan yang beranggapan bahwa judicial review merupakan kekuasaan yang merdeka (bebas) dari Mahkamah Agung (discretionary power of the Supreme Court). Pandangan ini beranggapan, bahwa apa yang dikemukakan, ditentukan atau yang diatur dalam Konstitusi, adalah buatan manusia.

Dan sesuai dengan fitrah manusia yang tidak luput dari keterbatasan, maka apa yang telah ditentukan dalam Konstitusi itu pada suatu saat akan menjadi tidak jelas atau kabur maknanya. Karena itu, menjadi kewajiban serta hak Mahkamah Agung untuk memperjelas dan menegaskan ketentuan-ketentuan yang dinilai tidak jelas itu.

Sesuai dengan bentuk pemerintahannya yang federal, maka wewenang judicial review yang ada pada hakim-hakim Amerika Serikat dapat dikatakan lebih luas daripada rekan-rekannya di Inggris. Judicial review merupakan upaya terakhir manakala segala prosedur adminstratif telah ditempuh dan ternyata masih belum memuaskan para pihak yang bersangkutan.

Tentang badan peradilan (Court) mana yang dapat melakukan judicial review itu, kita dapat mengetahuinya dalam salah satu dari ketiga hal dibawah ini:

1. Undang-undang atau statut yang secara khusus menyebutkan bahwa terhadap tindakan-tindakan dan putusan yang dikeluarkan oleh suatu agency tertentu dapat dilakukan atau dimohonkan judicial review. Biasanya badan peradilan yang ditunjuk untuk memeriksa judicial review ini adalah Court of Appeals (specific statutory review).
2. Undang-undang atau statut yang secara umum menentukan bahwa terhadap tindakan-tindakan pemerintah dapat dilakukan suatu judicial review (general statutory review).
3. Apabila tidak ada sama sekali undang-undangnya (formal statutory review), maka peradilan umum dapat menerapkan wewenang-wewenang peradilannya yang bersifat prerogatif (the prerogative writs) yaitu seperti yang dikenal di Inggris: mandamus, certorari, habeas corpus, prohibition, dan quo warranto. Kesemuanya wewenang ini merupakan hak prerogatif yang secara tradisional dikenal dalam sistem common law.

Dalam rangka judicial review ini  hakim berhak melarang dan membatalkan tindakan-tindakan pemerintah yang:

1. dilakukan secara sewenang-wenang (arbitrary), semau-maunya dan berganti-ganti (capricious), penyalahgunaan wewenang diskresioner (abuse of discretion) dan lain-lain tindakan yang tidak sesuai dengan hukum.
2. Bertentangan dengan hak-hak konstitusional, bertentangan dengan wewenang/kekuasaan, previlege atau immunitas.
3. Melampaui batas wewenang yang telah ditentukan oleh undang-undang atau tidak didasarkan pada suatu hak apapun.
4. Dilakukan tanpa memperhatikan atau menuruti prosedur yang telah ditentukan oleh hukum.
5. Tidak didukung oleh kebenaran di dalam fakta-fakta persoalan yang bersangkutan yang merupakan suatu “substansial evidence” dalam tindakan pemerintah tersebut.

Di samping itu, dalam hal suatu judicial review tidak secara tegas dicantumkan dalam suatu statut (non statutory review), maka Hakim akan berwenang untuk memaksakan upaya-upaya hukum yang ada terhadap pejabat-pejabat pemerintah atau agency yang tindakannya merugikan hak-hak pribadi (individu), upaya hukum mana tidak berbeda dengan yang dapat diterapkan dalam sengketa antara individu melawan individu sesamanya. Upaya pemaksaan itu berupa “injuction” dan “declaration”, di samping upaya pemaksa yang berasal dari tradisi common law sebagaimana telah disebutkan di muka yaitu: mandamus, certorari, habeas corpus, prohibition, dan quo warranto (seperti yang berlaku pula di Inggris).

Kontrol yang dilakukan oleh hakim dalam judicial review itu meliputi juga putusan-putusan/produk pemerintah yang bersifat mengatur (reglementer) ataupun yang bersifat perseorangan (individual). Namun demikian dikenal pula beberapa perkecualian di mana Hakim tidak dapat melakukan judicial review, yaitu :

1. putusan yang menyangkut masalah hubungan internasional;
2. masalah grasi;
3. masalah hubungan antara lembaga-lembaga negara, misalnya retifikasi dari suatu amandemen terhadap konstitusi.

Selain itu pula kontrol Hakim tidak boleh memasuki ruang lingkup yang termasuk dalam wewenang  diskresioner   pemerintah,   dan   harus   berhenti sampai pada aspek legalitasnya saja dari suatu tindakan pemerintah.

Sekalipun  pejabat  administratis itu mempunyai wewenang diskresioner, tetapi bilamana pelaksanaan wewenang itu adalah sedemikian rupa hingga merugikan hak-hak asasi seseorang individu, maka Hakim dapat melarang/membatalkannya dengan alasan “abuse of discretion” seperti disebutkan di atas.

Untuk sampai pada alasan ini maka dalam prakteknya Hakim tidak cukup hanya menilai segi-segi hukumnya saja, tetapi dalam kasus-kasus tertentu sampai meluas pada penilaian terhadap fakta-fakta juga, sehingga batas-batas antara legality control dengan opportunisty control menjadi kabur/samar-samar.

Oemar Seno Adji – mewakili kelompok yang menolak hak menguji material pada Mahkamah Agung – mengemukakan, pengalaman hak menguji material di Amerika Serikat sebagai berikut : Pengalaman-pengalaman negara lain menunjukkan pula bahwa judicial review demikian tidak saja terbatas pada soal-soal teknis yuridis yang menjadikan Hakim sebagai suatu Technician, melainkan ia melihat Hakim juga sebagai politician khususnya dalam menafsirkan UUD yang tidak dapat dihindari olehnya ialah apabila Hakim itu mengadakan review tersebut.

Pengalaman itu pula yang dapat menunjukkan bahwa pertimbangan hukum (judicial review) itulah yang menjadikan Mahkamah Agung Amerika Serikat dengan kata-kata mereka sendiri sebagai the Supreme Court becomes a super legislature. Dalam hal ini Mahkamah Agung berarti membuat peraturan (jurisprudenstiele wet geving)

Menurut Satjipto Rahardjo, mengamati bagaimana proses Supreme Court Amerika menjadi lembaga yang terpandang adalah cerita keberanian para hakim agungnya untuk membebaskan diri dari ikatan undang-undang.

Pada tahun 1788 masih ada anggapan bahwa pengadilan merupakan cabang yang paling tidak berbahaya, sebab lembaga itu tidak memiliki kekuasaan maupun kemauan (neither force nor will), tetapi hanya dapat memutus perkara yang diajukan kepadanya.

Akan tetapi, Chief Justice John Marshall, pada tahun 1803 telah menjungkirbalikan mitos tersebut dengan menyatakan bahwa Mahkamah  mempunyai kekuasaan untuk menyatakan undang-undang (act of Congress) berlawanan dengan konstitusi.

Di samping itu selama kepemimpinan Hakim Agung Earl Warren (1953-1969), pengadilan telah didayagunakan melalui penafsiran konstitusi menjadi suatu instrumen kreatif guna mewujudkan cita-cita Amerika tentang kesamaan di hadapan hukum.

          Arsitektur   pemerintahan   federal   Amerika Serikat tidak memberikan tempat terhormat    kepada   Supreme  Court  (the  Court  was  nor  regarded  as  an  institution  of  great importance in the federal system). Tetapi rupa-rupanya para Hakim Agung memiliki semangat dan determinasi yang berbeda, yang lebih kuat dari pagar-pagar konstitusi yang dibuat untuk “menawan” Supreme Court.

Supreme Court memberi pelajaran kepada kita bahwa Hakim Agung itu bukan hanya berperan sebagai “orang-orang hukum biasa”, yang hanya terbatas menghadapi masalah (issue) hukum tradisonal, melainkan mampu tampil sebagai negarawan, karena melibatkan secara sadar ke dalam pergumulan konstitusional bangsanya. Sangat bagus munculnya istilah judicial statemantship di Amerika.

Bagi sarjana-sarjana ilmu politik wewenang ini (judicial review) sangat menarik perhatian, karena keputusan hakim yang menyangkut soal-soal konstitusional mempunyai pengaruh besar atas proses politik. Peranan politik ini sangat nyata di Amerika Serikat; maka dari itu setiap penunjukkan hakim agung baru atau setiap keputusan Mahkamah Agung yang menyangkut soal-soal konstitusional mendapat perhatian besar dari masyarakat.

Di Amerika keputusan Mahkamah Agung yang dianggap sangat mempengaruhi keadaan politik ialah keputusan mengenai Public School Desegregation Act (Brown v Board of Education 1954) bahwa segregation (pemisahan antara golongan kulit putih dan golongan negro) merupakan diskriminasi dan tidak dibenarkan. Undang-undang ini dianggap sebagai tonggak sejarah dalam perjuangan orang Negro untuk hak-hak sipil.

Di India dapat disebut keputusan Mahkamah Agung yang pada tahun 1969 telah menyatakan undang-undang yang diprakasai oleh pemerintah Indira Gandhi untuk menasionalisasikan beberapa bank swasta sebagai uncontitutional.

Di Indonesia, sebelum adanya perubahan UUD 1945, kewenangan judicial review ada pada Mahkamah Agung tetapi dibatasi hanya pada peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Setelah adanya Perubahan UUD 1945, muncul lembaga baru yang bernama Mahkamah konstitusi yang berwenang melakukan judicial review pada undang-undang terhadap UUD. Sedangkan Mahkamah Agung tetap pada kewenangan semula.