Judicial Review (3)

Dalam literatur hukum Belanda dan Indonesia, istilah “hak menguji” mencakup dua macam pengertian, yaitu formal dan material. Yang dimaksud dengan “hak menguji formal” (formele toetsingsrecht) ialah “Het formele toetsingsrecht is de bevoegheid van de rehcter om to onderzoeken, ef een legislatief product op wettelijke wijze is not stand gekomen”. Kewenangan hakim untuk menyelidiki apakah suatu produk legislatif telah dibuat secara sah. Adapun yang dimaksud dengan “hak menguji material” (materiele toetsingsrecht) ialah “Het materiele toetsingsrecht is is de bevoegheid van de rehcter om to onderzoeken of de verordenende macht bevoegd was de door haar vastgestelde regeling te geven, en, of de inhoud van die regeling niet in verboden strijd is met voorschriften, afkomstig van een wetgeven orgaan van hogere orde”. Kewenangan hakim untuk menyelidiki apakah kekuasaan/organ yang membuat suatu peraturan berwenang untuk mengeluarkan peraturan yang bersangkutan, dan, apakah isi peraturan tersebut tidak bertentangan dengan ketentuan yang dikeluarkan oleh pembuat peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Menurut Sri Soemantri, jika pengujian itu dilakukan terhadap isi undang-undang atau peraturan perundang-undangan lainnya, dinamakan sebagai hak manguji material (materiele toetsingsrecht), jika pengujian itu dilakukan terhadap prosedur pembentukannya, disebut hak menguji formal (formele toetsingsrecht).

Untuk menjaga kesatuan sistem tata hukum dalam negara, maka perlu dilakukan pengujian apakah satu kaidah hukum tidak berlawanan dengan kaidah hukum lainnya, dan terutama apakah satu kaidah tidak ingkar dari atau bersifat menyisihkan kaidah hukum yang lebih penting dan lebih tinggi derajatnya. Perbedaan dan pertentangan antara kaidah-kaidah hukum dalam satu tata hukum harus diselesaikan dan diakhir oleh lembaga peradilan yang berwenang menentukan apa yang menjadi hukum positif dalam satu negara. Pekerjaan mengambil keputusan tentang sesuai tidaknya kaidah hukum dengan (formele toetsingsrecht) dasar atau dengan kaidah konstitusi yang setaraf dengan itu, oleh Usep Ranawijaya disebut konstitusional secara material.

Pengujian konstitusional secara material ini mendapat dasar yang kuat dalam negara yang mempunyai  undang-undang dasar sebagai satu kumpulan kaidah fundamental yang dianggap supreme dibanding dengan kaidah-kaidah lain. Dalam negara serikat pengujian konstitusional   mempunyai   arti   tambahan   yang penting dilihat dari segi keperluan menjamin

hak negara bagian. Dalam rangka gagasan trias politika dengan sistem checks and balances pengujian konstitusional mempunyai arti lebih memperkuat lagi kedudukan lembaga peradilan sebagai jabatan yang bebas dari pengaruh jabatan eksekutif dan legislatif. Secara umum dengan pengujian konstitusional ini jabatan peradilan dapat membatasi atau mengendalikan tingkah laku jabatan legislatif dan jabatan eksekutif atas dasar konstitusi. Hal ini sangat penting artinya dalam rangka menjamin hak asasi dan kebebasan dasar warga negara serta dalam mencegah terjadinya perbuatan sewenang-wenang penguasa.

Kalau kita menyebut judicial review, maka kita beralih ke sistem peradilan Amerika Serikat. Hakim berwenang membatalkan tindakan pemerintah pusat yang dianggapnya bertentangan dengan undang-undang dasar, baik itu tindakan presiden (eksekutif) maupun tindakan kongres (legislatif), dan juga tindakan pemerintah negara bagian. Jadi sebenarnya hak menguji itu inheren dengan tugas hakim. Seperti dikatakan Kleintjes, hak menguji itu, baik dalam arti formal maupun dalam arti material, pada hakekatnya melekat pada tugas hakim. Selama tidak diingkari, hak tersebut dimiliki oleh hakim yang bukan saja merupakan hak tetap juga merupakan kewajiban.

Berbicara tentang judicial review tidak bisa dilepaskan dari kajian terhadap kasus yang sangat terkenal dalam hukum Amerika, yaitu “Marbury versus Madison” (1803), yang mengorbitkan nama John Marshall, Ketua Mahkamah Agung Amerika Serikat, untuk pertama kalinya Mahkamah Agung menyatakan bahwa UU Federal sebagai unconstitutional. Statement ini tidak dapat dilepaskan kaitannya dengan peranan dan kebaranian John Marshall dalam memutuskan kasus tersebut, dengan menyatakan:

“It is one of the purposes of written constitution to define and limit the powers of the legislature. The legislature cannot be permittes to pass statutes contrary to a constitution, if the letter is to prevail as superior law. A court avoid choosing between the Constitution and a conflicting statute when both are relevant to a case which the court is asked to decide.

Since the Constitution is paramount law, judges have no choice but to prefer it to refuse to give effect to the letter”.

Dalam kasus tersebut John Marshall mengemukakan bahwa terdapat dua alternatif yang harus dipilih, yaitu:

 “The constitution is either a superior, paramount law unchangeable by ordinary means, or it it on level with ordinary legislative acts, and, like other acts, is alterable when the legislature shall please to alter it. If the former part of the alternative be true, then a legislative act contrary to the constitution is not law: if the letter part be true, then written constitutions are absurd attemps, on the part of the people, to limit a power in its own nature illimitable”.

(Konstitusi merupakan hukum yang tertinggi yang tidak dapat diubah oleh badan legislatif dengan cara mengubah undang-undang biasa. Jika alternatif pertama yang diterima maka harus disimpulkan bahwa setiap produk legislatif yang bertentangan dengan konstitusi adalah batal. Tetapi, jika yang kedua dipilih maka konstitusi tertulis yang dibuat untuk membatasi kekuasaan yang secara alamiah tidak terbatas, adalah sia-sia).

Dari uraian diatas dapat disimpulkan bahwa hak menguji merupakan pranatan yang berkaitan erat dengan konsep hukum dasar (fundamental law) dan hukum derajat tinggi (supreme law). Dari sudut pandang ini, dasar tujuan dari hak menguji adalah melindungi konstitusi dari pelanggaran atau penyimpangan yang mungkin dilakukan oleh badan legislatif atau tindakan-tindakan eksekutif. Dengan kata lain, hak menguji itu diperlukan untuk mempertahankan “supremacy of the constitution”. Jadi hak menguji hanya relevan jika dipenuhi dua syarat: pertama, harus terdapat konstitusi tertulis yang dianggap sebagai hukum dan mempunyai kedudukan sebagai hukum tertinggi. Kedua, konstitusi tertulis itu harus bersifat rigid, atau yang hanya dapat diubah melalui tata cara khusus yang berbeda dengan cara mengubah undang-undang.

Dengan adanya putusan atas kasus William Marbury versus Madison tersebut, kekuasaan macam apakah yang dilakukan oleh Mahkamah Agung (Amerika Serikat) terhadap judicial review itu? Dalam hal ini terdapat dua pandangan yang masing-masing memberikan dasar pembenar terhadap persoalan diatas, yaitu: Pertama, pandangan yang beranggapan bahwa judicial review itu merupakan kekuasaan otomatis Mahkamah Agung (automatic poer of Supreme Court). Menurut pandangan ini,   konstitusi   adalah   hukum   yang   tertinggi (supreme law) dalam negara yang ditetapkan oleh rakyat. Karena konstitusi sebagai hukum yang tertinggi,  maka   segala   peraturan  perundang-undangan  harus  sesuai  dengan Konstitusi. Jika

tidak sesuai atau bertentangan, adalah kewajiban Mahkamah Agung untuk menyatakan sebagai unconstitutional.

Kedua, pandangan yang beranggapan bahwa judicial review merupakan kekuasaan yang merdeka (bebas) dari Mahkamah Agung (discretionary power of the Supreme Court). Pandangan ini beranggapan, bahwa apa yang dikemukakan, ditentukan atau yang diatur dalam Konstitusi, adalah buatan manusia. Dan sesuai dengan fitrah manusia yang tidak luput dari keterbatasan, maka apa yang telah ditentukan dalam Konstitusi itu pada suatu saat akan menjadi tidak jelas atau kabur maknanya. Karena itu, menjadi kewajiban serta hak Mahkamah Agung untuk memperjelas dan menegaskan ketentuan-ketentuan yang dinilai tidak jelas itu.

Sesuai dengan bentuk pemerintahannya yang federal, maka wewenang judicial review yang ada pada hakim-hakim Amerika Serikat dapat dikatakan lebih luas daripada rekan-rekannya di Inggris. Judicial review merupakan upaya terakhir manakala segala prosedur adminstratif telah ditempuh dan ternyata masih belum memuaskan para pihak yang bersangkutan. Tentang badan peradilan (Court) mana yang dapat melakukan judicial review itu, kita dapat mengetahuinya dalam salah satu dari ketiga hal dibawah ini:

  1. Undang-undang atau statut yang secara khusus menyebutkan bahwa terhadap tindakan-tindakan dan putusan yang dikeluarkan oleh suatu agency tertentu dapat dilakukan atau dimohonkan judicial review. Biasanya badan peradilan yang ditunjuk untuk memeriksa judicial review ini adalah Court of Appeals (specific statutory review).
  2. Undang-undang atau statut yang secara umum menentukan bahwa terhadap tindakan-tindakan pemerintah dapat dilakukan suatu judicial review (general statutory review).
  3. Apabila tidak ada sama sekali undang-undangnya (formal statutory review), maka peradilan umum dapat menerapkan wewenang-wewenang peradilannya yang bersifat prerogatif (the prerogative writs) yaitu seperti yang dikenal di Inggris: mandamus, certorari, habeas corpus, prohibition, dan quo warranto. Kesemuanya wewenang ini merupakan hak prerogatif yang secara tradisional dikenal dalam sistem common law.

Dalam rangka judicial review ini  hakim berhak melarang dan membatalkan tindakan-tindakan pemerintah yang:

  1. dilakukan secara sewenang-wenang (arbitrary), semau-maunya dan berganti-ganti (capricious), penyalahgunaan wewenang diskresioner (abuse of discretion) dan lain-lain tindakan yang tidak sesuai dengan hukum.
  2. Bertentangan dengan hak-hak konstitusional, bertentangan dengan wewenang/kekuasaan, previlege atau immunitas.
  3. Melampaui batas wewenang yang telah ditentukan oleh undang-undang atau tidak didasarkan pada suatu hak apapun.
  4. Dilakukan tanpa memperhatikan atau menuruti prosedur yang telah ditentukan oleh hukum.
  5. Tidak didukung oleh kebenaran di dalam fakta-fakta persoalan yang bersangkutan yang merupakan suatu “substansial evidence” dalam tindakan pemerintah tersebut.

Di samping itu, dalam hal suatu judicial review tidak secara tegas dicantumkan dalam suatu statut (non statutory review), maka Hakim akan berwenang untuk memaksakan upaya-upaya hukum yang ada terhadap pejabat-pejabat pemerintah atau agency yang tindakannya merugikan hak-hak pribadi (individu), upaya hukum mana tidak berbeda dengan yang dapat diterapkan dalam sengketa antara individu melawan individu sesamanya. Upaya pemaksaan itu berupa “injuction” dan “declaration”, di samping upaya pemaksa yang berasal dari tradisi common law sebagaimana telah disebutkan di muka yaitu: mandamus, certorari, habeas corpus, prohibition, dan quo warranto (seperti yang berlaku pula di Inggris).

Kontrol yang dilakukan oleh hakim dalam judicial review itu meliputi juga putusan-putusan/produk pemerintah yang bersifat mengatur (reglementer) ataupun yang bersifat perseorangan (individual). Namun demikian dikenal pula beberapa perkecualian di mana Hakim tidak dapat melakukan judicial review, yaitu :

  1. putusan yang menyangkut masalah hubungan internasional;
  2. masalah grasi;
  3. masalah hubungan antara lembaga-lembaga negara, misalnya retifikasi dari suatu amandemen terhadap konstitusi.

Selain itu pula kontrol Hakim tidak boleh memasuki ruang lingkup yang termasuk dalam wewenang  diskresioner   pemerintah,   dan   harus   berhenti sampai pada aspek legalitasnya saja dari suatu tindakan pemerintah. Sekalipun  pejabat  administratis itu mempunyai wewenang

diskresioner, tetapi bilamana pelaksanaan wewenang itu adalah sedemikian rupa hingga merugikan hak-hak asasi seseorang individu, maka Hakim dapat melarang/membatalkannya dengan alasan “abuse of discretion” seperti disebutkan di atas. Untuk sampai pada alasan ini maka dalam prakteknya Hakim tidak cukup hanya menilai segi-segi hukumnya saja, tetapi dalam kasus-kasus tertentu sampai meluas pada penilaian terhadap fakta-fakta juga, sehingga batas-batas antara legality control dengan opportunisty control menjadi kabur/samar-samar.

Oemar Seno Adji – mewakili kelompok yang menolak hak menguji material pada Mahkamah Agung – mengemukakan, pengalaman hak menguji material di Amerika Serikat sebagai berikut : Pengalaman-pengalaman negara lain menunjukkan pula bahwa judicial review demikian tidak saja terbatas pada soal-soal teknis yuridis yang menjadikan Hakim sebagai suatu Technician, melainkan ia melihat Hakim juga sebagai politician khususnya dalam menafsirkan UUD yang tidak dapat dihindari olehnya ialah apabila Hakim itu mengadakan review tersebut. Pengalaman itu pula yang dapat menunjukkan bahwa pertimbangan hukum (judicial review) itulah yang menjadikan Mahkamah Agung Amerika Serikat dengan kata-kata mereka sendiri sebagai the Supreme Court becomes a super legislature. Dalam hal ini Mahkamah Agung berarti membuat peraturan (jurisprudenstiele wet geving)

Menurut Satjipto Rahardjo, mengamati bagaimana proses Supreme Court Amerika menjadi lembaga yang terpandang adalah cerita keberanian para hakim agungnya untuk membebaskan diri dari ikatan undang-undang. Pada tahun 1788 masih ada anggapan bahwa pengadilan merupakan cabang yang paling tidak berbahaya, sebab lembaga itu tidak memiliki kekuasaan maupun kemauan (neither force nor will), tetapi hanya dapat memutus perkara yang diajukan kepadanya. Akan tetapi, Chief Justice John Marshall, pada tahun 1803 telah menjungkirbalikan mitos tersebut dengan menyatakan bahwa Mahkamah  mempunyai kekuasaan untuk menyatakan undang-undang (act of Congress) berlawanan dengan konstitusi. Di samping itu selama kepemimpinan Hakim Agung Earl Warren (1953-1969), pengadilan telah didayagunakan melalui penafsiran konstitusi menjadi suatu instrumen kreatif guna mewujudkan cita-cita Amerika tentang kesamaan di hadapan hukum.

          Arsitektur   pemerintahan   federal   Amerika Serikat tidak memberikan tempat terhormat    kepada   Supreme  Court  (the  Court  was  nor  regarded  as  an  institution  of  great

importance in the federal system). Tetapi rupa-rupanya para Hakim Agung memiliki semnagat dan determinasi yang berbeda, yang lebih kuat dari pagar-pagar konstitusi yang dibuat untuk “menawan” Supreme Court.

Supreme Court memberi pelajaran kepada kita bahwa Hakim Agung itu bukan hanya berperan sebagai “orang-orang hukum biasa”, yang hanya terbatas menghadapi masalah (issue) hukum tradisonal, melainkan mampu tampil sebagai negarawan, karena melibatkan secara sadar ke dalam pergumulan konstitusional bangsanya. Sangat bagus munculnya istilah judicial statemantship di Amerika.

Bagi sarjana-sarjana ilmu politik wewenang ini (judicial review) sangat menarik perhatian, karena keputusan hakim yang menyangkut soal-soal konstitusional mempunyai pengaruh besar atas proses politik. Peranan politik ini sangat nyata di Amerika Serikat; maka dari itu setiap penunjukkan hakim agung baru atau setiap keputusan Mahkamah Agung yang menyangkut soal-soal konstitusional mendapat perhatian besar dari masyarakat.

Di Amerika keputusan Mahkamah Agung yang dianggap sangat mempengaruhi keadaan politik ialah keputusan mengenai Public School Desegregation Act (Brown v Board of Education 1954) bahwa segregation (pemisahan antara golongan kulit putih dan golongan negro) merupakan diskriminasi dan tidak dibenarkan. Undang-undang ini dianggap sebagai tonggak sejarah dalam perjuangan orang Negro untuk hak-hak sipil.

Di India dapat disebut keputusan Mahkamah Agung yang pada tahun 1969 telah menyatakan undang-undang yang diprakasai oleh pemerintah Indira Gandhi untuk menasionalisasikan beberapa bank swasta sebagai uncontitutional.

Di Indonesia, sebelum adanya perubahan UUD 1945, kewenangan judicial review ada pada Mahkamah Agung tetapi dibatasi hanya pada peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Setelah adanya Perubahan UUD 1945, muncul lembaga baru yang bernama Mahkamah konstitusi yang berwenang melakukan judicial review pada undang-undang terhadap UUD. Sedangkan Mahkamah Agung tetap pada kewenangan semula.

Read More

Judicial Review (2)

Judicial review adalah merupakan penilain hakim tentang sah tidaknya suatu tindakan pemerintah, dan untuk itu dalam doktrin Anglo Saxon tolok ukur/kriteria yang dipakai sebagai dasar penilaian adalah: apakah tindakan pemerintah itu mengandung ultra vires atau tidak? Suatu putusan atau tindakan pemerintah yang dikeluarkan atau dilakukan secara ultra vires adalah batal. Apakah artinya ultra vires itu? Konsepsi dasar dari judicial review ini berarti bahwa pejabat pemerintah  atau  badan tribunal itu telah bertindak di luar batas-batas wewenang

yang telah ditentukan padanya. Pokok pemikiran tersebut dilandaskan pada ide bahwa badan-badan peradilan (hakim) itu mempunyai tugas untuk menjaga agar pejabat administrasi ataupun tribunal dan peradilan bawahan selalu bertindak di dalam batas-batas wewenang mereka yang telah ditentukan oleh Parlemen (atau oleh sumber-sumber hukum lainnya bila hal itu menyangkut masalah pemerintahan daerah).

          Doktrin ultra vires pertama-tama mencakup kontrol tentang wewenang atau kompetensi si pejabat yang mengeluarkan putusan, yaitu apakah memang ia telah bertindak dalam ruang lingkup wewenangnya sebagaimana yang telah ditentukan oleh Parlemen, dan bilamana ada delegasi/pelimpahan wewenang maka hal itu harus secara tegas memang diperkenankan dalam undang-undangnya. Di samping itu, doktrin tersebut juga mencakup penilaian tentang apakah rangkaian prosedur sebelum keluarnya putusan itu telah benar-benar diperhatikan dan dilaksanakan, sesuai dengan peraturan yang menjadi dasarnya.

          Sementara di bekas negara Uni Soviet tahun 1936 pengujian judicial ini diserahkan kepada Presidium Soviet Tertinggi.

          Sistem sentralisasi sering pula disebut dengan sistem “principaliter” oleh karena hanya ada satu badan saja yang berhak melakukan judicial review. Sistem desentralisasi disebut pula sistem “incidenter” oleh karena judicial review dilakukan oleh para hakim melalui kasus konkrit yang diajukan kepadanya.

          Austria pada tahun 1920 sampai dengan tahun 1929 telah mengikuti sistem Perancis, namun setelah 1929 diadakan pembaharuan dalam sistem judicial review yang sedikit banyak mendapat pengaruh dari sistem Amerika Serikat.

          Berbeda dengan Perancis, di Amerika Serikat kewenangan untuk menentukan apakah undang-undang bertentangan dengan undang-undang dasar dilaksanakan oleh para hakim. Para hakim di Amerika Serikat dapat melakukan judicial review terhadap undang-undang dengan melalui pemeriksaan perkara di pengadilan.

          Sistem “desentralisasi” atau “decentralized review” ini memberikan kewenangan untuk melakukan pengawasan (kontrol) kepada semua badan peradilan. Sistem ini sering disebut “American System of control” oleh karena sistem ini pertama kali diterapkan di Amerika Serikat. Argumentasi yang mendasari kewenangan peradilan untuk melakukan pengawasan konstitusi  diambil  dari  pertimbangan  John  Marshall  dalam perkara Marbury versus Madison,

dan dari tulisan Alexander Hamilton dalam surat kabar “The Federalist No. 78”. Argumentasi yang diberikan antara lain:

(a) Fungsi semua hakim ialah untuk menafsirkan undang-undang, agar diterapkan sesuai dengan kasus konkrit yang diterimanya.

(b)Salah satu prinsip yang harus diterapkan ialah bahwa apabila dua undang-undang bertentangan satu sama lain, hakim harus melaksanakan salah satu yang dianggap paling utama.

(c) Dalam hal kedua undang-undang itu mempunyai tingkatan yang sama maka diterapkan kriteria “lex posterior derogat legi priori”, dan “lex specialis derogat legi generali”, dan lainnya.

(d)Kriteria tersebut tidak berlaku apabila pertentangan itu antara peraturan perundang-undangan yang berbeda tingkatannya. Dalam hal ini diperlukan kriteria “lex superior derogat legi inferiori”. Konstitusi mengalahkan undang-undang seperti halnya undang-undang terhadap peraturan dibawahnya. “Gezetze prevail over Verodnungen”.

Adapun sistem “sentralisasi” atau “centralized review”, memberikan kewenangan untuk review hanya kepada badan peradilan. Hal ini terlihat jelas pada UUD Austria tanggal 1 Oktober 1920 yang terkenal dengan nama Oktoberverfassung, yang disusun oleh para ahli hukum terkenal Hans Kelsen. UUD ini kemudian diperbaharui pada tahun 1929. Argumentasi yang mendasari sistem sentralisasi ialah :

(a) Sistem sentralisasi didasarkan pada doktrin pemisahan kekuasaan yang tegas dan penghormatan atas “supremacy of law” seperti yang diajarkan oleh Montesquieu dan Rousseau, yang mengkhawatirkan tindakan peradilan yang tidak demokratis, dan bahwa penyataan hakim yang dapat membatalkannya berlakunya suatu undang-undang adalah suatu tindakan politis (political act), dengan demikian merupakan pengebirian (encroachment) kekuasaan eksklusif dari badan legislatif untuk membuat undang-undang.

Sistem sentralisasi menolak untuk memberikan kewenangan kepada peradilan umum untuk melakukan judicial, oleh karena itu hakim harus melaksanakan dan menafsirkan undang-undang sebagaimana adanya.

Berdasarkan argumentasi tersebut perlu dibentuk pengadilan khusus yaitu Mahkamah Konstitusi,  yang  diberikan  kewenang-wenangan  melakukan  review terhadap karya Parlemen.

Pengangkatan hakim Mahkamah Konstitusi ini diatur dalam konstitusi, dan para anggotanya sedapat mungkin terdiri dari ahli hukum yang mewakili semua lapisan politik-political groups. Dengan demikian Mahkamah ini tidak lagi merupakan perpanjangan tangan dari salah satu kekuasaan negara atau partai politik.

(b) Sistem desentralisasi hanya cocok diperlakukan pada negara-negara yang mengikuti sistem “stare decisis”. Penelitian terhadap penerapan judicial review di Jepang menunjukkan bahwa Jepang yang menganut sistem desentralisasi Amerika Serikat namun sistem hukumnya tidak mengikuti prinsip “stare decisis”, dalam praktek telah memperlihatkan kelemahan-kelemahan. Hal mana disebabkan oleh karena putusan hakim yang menyatakan suatu undang-undang tidak berlaku dalam kasus yang ia hadapi, hanya mempunyai akibat hukum pada para pihak yang berperkara saja, sedangkan undang-undang itu sendiri tetap berlaku, hal mana menyebabkan orang lain yang mempunyai kasus yang sama mengajukan gugatan tersendiri lagi.

Demikian pula halnya dengan negara-negara Eropa Kontinental seperti Jerman (Weimar Germany) dan Itali, yang semula mengikuti sistem Amerika ternyata mengalami kendala-kendala dalam penerapannya, sehingga akhirnya merubah sistem menjadi sistem sentralisasi.

Penelitian terhadap sistem negara-negara civil law lainnya menunjukkan bahwa penerapan sistem desentralisasi oleh negara-negara tersebut dianggap tidak berhasil. Swiss dianggap berhasil menerapkan sistem desentralisasi oleh karena sistemnya merupakan kombinasi sistem desentralisasi dan sentralisasi. Hal mana dapat dilaksanakan dengan baik oleh karena bentuk negara merupakan “negara serikat” yang terdiri dari Pemerintah Federal dan beberapa “canton”. Namun para hakim hanya dapat menguji undang-undang canton terhadap Konstitusi Swiss.

(c) Sistem sentralisasi tidak tepat bagi penerapan judicial review oleh pengadilan-pengadilan biasa di negara-negara yang menganut civil law oleh karena hakim-hakim karir tidak mempunyai pengetahuan yang cukup untuk menjadi “law maker”.

Mahkamah Agung Amerika Serikat tidak dapat disamakan dengan Constitutional Court oleh   karena   Mahkamah  ini juga mempunyai kewenangan sebagai pengadilan tingkat banding

perkara-perkara tertentu. Sedangkan Mahkamah Konstitusi hanya menangani masalah pelanggaran terhadap konstitusi.

Dari uraian diatas dapat disimpulkan bahwa pada umumnya kedua macam sistem judicial review inilah yang kini diikuti oleh negara-negara di dunia saat ini. Sistem judicial review Amerika terutama diterapkan di negara-negara bekas jajahan Inggris, termasuk Canada, Australia dan India. Jepang yang sistem hukumnya banyak dipengaruhi sistem Jerman yang merupakan sistem civil law, dalam konstitusi bulan Mei tahun 1974 menerapkan sistem Amerika ini. Meskipun dalam praktek banyak mengalami kelemahan.

Kombinasi sistem Amerika dan Perancis dapat terlihar di Swiss walaupun lebih terbatas, yaitu para hakim dapat melakukan judicial review hanya terhadap undang-undang yang dikeluarkan oleh “cantons” apabila dianggap bertentangan Federal Constitution. Prinsip yang diterapkan ialah bahwa “Federal Law breaks cantonal law” (bundesrecht bricht kantonales rcht).

Dengan demikian tidak ada kewenangan bagi hakim untuk menilai “federal law”. Undang-undang  Norwegia dan Denmark yang dikeluarkan permulaan abad XX menegaskan bahwa pengadilan mempunyai kewenangan untuk menyatakan suatu undang-undang bertentangan dengan konstitusi, dan mengabaikan (disregard) suatu undang-undang dalam kasus yang ia periksa apabila dianggap bertentangan dengan konstitusi.

          Mengapa judicial review terhadap undang-undang di negara-negara civil law pada umumnya tidak cocok untuk ditangani oleh Pengadilan tertinggi/Mahkamah Agung negara itu?

          Secara teoritis suatu Pengadilan Tertinggi/Mahkamah Agung dapat saja diberikan kewenangan ini asal putusan Pengadilan Tertinggi itu dapat mengikat pengadilan rendahan. Namun untuk dapat berfungsinya judicial review ini diperlukan hukum acara yang khusus. Hal mana tidak memiliki oleh negara-negara civil law. Berdasarkan pengamatan yang pernah dilakukan. Mahkamah Agung di negara tersebut tidak memiliki hukum acara yang memadai serta struktur dan kesiapan profesional yang diperlukan, agar pengawasan konstitusional itu betul-betul dapat dilaksanakan secara efektif.

          Berdasarkan penelitian ternyata bahwa “European Supreme Courts” sudah memiliki struktur yang lengkap dan manageable seperti Supreme Court Amerika Serikat. Di Jerman misalnya   terdapat  tidak   kurang  dari  lima  “High Court”,  masing-masing  memiliki  juridiksi

tersendiri, seperti: pidana dan perdata, perpajakan, administratif, perburuhan dan sengketa di bidang perundang-undangan sosial. Selain itu, pada masing-masing Pengadilan Tertinggi tersebut terdapat pula kamar-kamar (senate) yang mempunyai kewenangan tersendiri. Dengan keanekaragaman tersebut sulit bagi “High Court” yang terdiri dari sejumlah hakim-hakim untuk dapat mengeluarkan suatu constitusional jurisprudence yang konsisten dan secara matang dipertimbangkan.

          Diperlukan pula bahwa para hakim pada pengadilan-pengadilan di Eropa tersebut tidak siap dengan tugas yang bersifat quasi politis dari suatu proses judicial review. Selain itu hakim civil law adalah hakim karir yang secara teratur naik ke jenjang yang lebih tinggi berdasarkan senioritas, dengan dilengkapi hanya keterampilan teknis justisial dan bukan policy-oriented application of statutes, seperti halnya hakim-hakim di Amerika Serikat. Menurut para pakar constitusional law melaksanakan judicial law jauh berbeda daripada melaksanakan fungsi peradilan yang terbatas pada penerapan hukum.

          Konstitusi modern tidak hanya terbatas pada definisi yang tertentu tentang apa hukum dan hak-hak apa yang perlu dilindungi, tetapi mengandung program yang luas untuk tindak lanjut di masa yang akan datang. Dengan demikian tugas menerapkan konstitusi jauh lebih berat daripada hanya menerapkan dan menafsirkan suatu undang-undang biasa. Itulah sebabnya para ahli hukum internasional seperi Hans Kelsen, Calamandrei dan lainnya berpendapat bahwa judicial review lebih bersifat membuat undang-undang legislative daripada  kegiatan yang hanya bersifat mengadili.

          Dari penerapan judicial review ini terlihat pula variasi aplikasi judicial review di beberapa negara tentang akibat hukum dari putusan hakim yang menyatakan suatu undang-undang adalah uncontitutional, yang meliputi :

  1. Apakah undang-undang yang dinyatakan unconstitutional itu batal untuk sebagian ataukah secara keseluruhan?

Batal demi hukum atau dapat dibatalkan-null and void atau voidable?

  1. Apakah putusan itu mengikat para pihak dalam perkara ataukah juga calon litigant lainnya (future litigants)-inter partes atau ergo omnes?
  2. Apakah hak konstitusional yang diberikan itu berlaku surut atau hanya untuk masa yang akan datang- retroactive atau prospective?

Mahkamah Konstitusi Austria yang menerapkan sistem sentralisasi menjadikan putusan tidak saja mengikat para pihak dalam perkara tersebut, akan tetapi juga para pihak lainnya yang berkedudukan sama di masa yang akan datang (similary situated in the future). Dengan demikian putusan tersebut walaupun tidak berlaku surut (retroactive), namun berlaku pada pihak lain juga – erga omnes.

Undang-undang yang dinayatkan unconstitutional tidak berlaku bagi semua orang, dan peraturan yang berlaku sebelumnya menjadi berlaku lagi kecuali diputuskan lain oleh Mahkamah Konstitusi. Sistem ini diterapkan pula oleh Itali, Jerman dan sejumlah negara lainnya.

Putusan pengadilan di Amerika Serikat menganu judicial review ini hanya mengikat para pihak dalam perkara itu. Prinsip umum yang diperlukan ialah bahwa “hakim tidak boleh memperluas tidak berlakunya undang-undang tersebut kepada pihak lain “the judge must not go beyond non application of the law in the particular case”. Jadi hanya berlaku terhadap perkara yang dihadapi (individualwirkung). Namun dengan adanya prinsip stare decisis daya mengikat putusan ini diperluas, oleh karena putusan Mahkamah Agung Amerika Serikat mengikat pula semua pengadilan bawahan (binding authority).

Pernyataan yang tidak langsung tentang tidak berlakunya suatu undang-undang di Amerika Serikat dimaksudkan agar Mahkamah Agung tidak berlaku jauh melaksanakan judicial law-making membuat undang-undang melalui putusan Mahkamah Agung. Alasan lainnya bahwa tidak semua hakim dapat meramalkan apa yang terjadi di masa yang akan datang, oleh karena itu ia tidak diharuskan berbuat demikian.

Terlihat kecenderungan pada Mahkamah Konstitusi di negara-negara Eropa untuk mengikuti prinsip yang dianut oleh Mahkamah Agung Amerika Serikat untuk membatasi future effect dari putusan-putusan mereka. Hal mana terlihat dari pertimbangan mereka yang seringkali berusaha untuk menghindari pernyataan unconstitutionality dengan cara menafsirkan undang-undang    sedemikian   rupa   untuk   menghindari masalah konstitusi, dan apabila tidak mungkin,  dengan   menyatakan hanya bagian dari undang-undang tertentu saja yang dianggap melanggar konstitusi, dan  membiarkan selebihnya sebagai kehendak (the will) pembuat undang-undang.

Read More

Judicial Review (1)

Untuk menjaga agar kaidah-kaidah konstitusi yang termuat dalam UUD dan peraturan perundang-undangan konstitusional lainnya tidak dilanggar atau disimpangi (baik dalam bentuk peraturan   perundang-undangan   maupun   dalam bentuk tindakan-tindakan pemerintah lainnya), perlu  ada  badan  serta  tata cara mengawasinya. Dalam literatur yang ada terdapat tiga

kategori besar pengujian peraturan perundang-undangan (dan pembuatan adminstrasi negara) yaitu:

  1. Pengujian oleh badan peradilan (judicial review)
  2. Pengujian oleh badan yang sifatnya politik (political review), dan
  3. Pengujian oleh pejabat atau badan administrasi negara (administrative review).

Cappeletti membedakan dua sistem pengawasan yang lazim dilakukan, yaitu pengawasan secara yudisial (judicial review) maupun pengawasan secara politik (political review). Pengawasan secara yudisial artinya pengawasan yang dilakukan oleh badan atau badan-badan yudisial. Sedangkan pengawasan secara politik artinya pengawasan yang dilakukan oleh badan-badan nonyudisial (lazimnya adalah badan politik). Baik pengawasan (secara) politik ataupun pengawasan (secara) yudisial dilakukan dengan cara menilai atau menguji (review), apakah suatu undang-undang atau peraturan perundang-undangan lainnya atau tindakan-tindakan pemerintah yang ada (existing) atau akan diundangkan (akan dilaksanakan) bertentangan atau tidak dengan ketentuan-ketentuan UUD atau ketentuan-ketentuan lain yang lebih tinggi daripada peraturan perundang-undangan atau tindakan pemerintah yang sedang dinilai. Wewenang menilai tersebut dalam kepustakaan kita disebut “hak menguji” (toetsingsrecht).

Istilah “hak menguji” berbeda dengan “judicial review”. Kalau kita berbicara mengenai “hak menguji”, maka orieantasinya ialah ke kontinental Eropah (Belanda), sedangkan “judicial review” orientasinya ialah ke Amerika Serikat. Walaupun tujuannya sama, namun dalam perkembangan selanjutnya  apa yang dilaksanakan oleh negara-negara Eropa yang menganut sistem civil law berbeda dengan negara-negara yang menganut sistem common law.

Judicial review atau controle juridictionale adalah pengawasan kekuasaan kehakiman (judicial power) terhadap kekuasaan legislatif dan eksekutif. Brewer – Carrias memandangnya sebagai tugas yang melekat dari pengadilan untuk menjamin tindakan hukum legislatif dan eksekutif sesuai dengan hukum tertinggi. Tepatnya dikatakan:” … the same inherent duty of courts to ensure that each legal action conforms to a superior law”.

Menurut Maurice Duverger, judicial control adalah penting agar undang-undang atau peraturan  perundang-undangan   tidak   menyimpang  dari undang-undang dasar atau konstitusi. UUD  akan   kehilangan   asas-asasnya   dan   akan  menjadi rangkaian kata-kata yang tidak ada

artinya sama sekali kalau tidak ada lembaga-lembaga yang mempertahankan dan menjaga kehormatan hukum tersebut. Selain itu, kontrol terhadap tindakan badan eksekutif bertujuan agar tindakan badan eksekutif tidak melanggar hukum.

Di beberapa negara yang menganut sistem civil law kewenangan ini hanya diberikan kepada satu lembaga tertinggi saja yang dikenal dengan Constitutional Court atau Mahkamah Konstitusi. Oleh karena tata cara pengujian dilakukan hanya oleh satu Mahkamah saja, maka sistem terseut dikenal dengan nama sistem “sentralisasi”, sedangkan metode pengujiannya disebut “principaliter”.

     Di beberapa negara lainnya yang menganut sistem common law, judicial review diberikan kepada para hakim yang bertugas untuk menguji apakah peraturan yang dipermasalahkan dalam kasus yang sedang diperiksa bertentangan dengan konstitusi. Oleh karena prosedur pengujian tersebut dapat dilakukan oleh para hakim dalam pemeriksaan perkara secara konkrit, maka sistem ini disebut sistem “desentralisasi” dan metode pengujiannya disebut “incidenter”. Atas putusan hakim rendahan dapat dimintakan banding sampai ke Pengadilan Tertinggi di negara tersebut (Mahkamah Agung-Supreme Court).

Perancis yang mengikuti sistem sentralisasi dengan mendirikan Mahkamah Konstitusi yang disebut Counseil Constitutional yang merupakan badan yang dapat mengontrol tindakan Parlemen. Pembentukan Mahkamah Konstitusi ini antara lain didasarkan kepada ajaran Montesquieu, yang membagi kekuasaan negara menjadi tiga kekuasaan yaitu eksekutif, legislatif dan yudikatif. Sebagai akibat dari penerapan asas “trias politika” yang teguh, setiap kekuasaan tidak boleh mencampuri kekuasaan lainnya. Ini menyebabkan peradilan/judiciary tidak boleh melakukan tindakan/putusan yang mencampuri kekuasaan legislatif dan eksekutif, misalnya menguji undang-undang terhadap konstitusi.

Sedangkan pengujian terhadap peraturan perundang-undangan yang bukan undang-undang dan begitu pula terhadap tindakan pemerintahan dilakukan oleh Conceil d’Etat. Pengujian yang dilakukan oleh Conceil d’Etat terhadap peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh eksekutif dan tindakan-tindakan administratif lainnya, tidak hanya terbatas pada sesuai tidaknya dengan undang-undang,   tetapi juga sesuai tidaknya dengan “general principle of law” yang digali UUD dan deklarasi tentang hak-hak (dasar) manusia.

Alasan atau dasar yang dapat digunakan untuk mohon pembatalan suatu beschikking (akta administratif) adalah bahwa beschikking yang bersangkutan bersifat ilegal atau tidak berdasar hukum. Masalah ilegalitas ini dapat dikelompokkan menjadi dua kelompok, yaitu ilegalitas ekstern dan ilegalitas intern. Krietrium ilegalitas ekstern meliputi penilaian tentang syarat formal untuk sahnya suatu beschikking (dari segi bentuk luarnya). Sedangkan kriterium ilegalitas intern meliputi penilaian tentang syarat material untuk sahnya suatu beschikking (dari segi atau materi beschikking yang bersangkutan).

Alasan pembatalan yang didasarkan pada kriterium ilegalitas ekstern ini meliputi : (1) tanpa kewenangan (kompetensi); (2) kekeliruan bentuk dan kekeliruan prosedur. Pengertian “tanpa kewenangan” diartikan terhadap suatu beschikking yang dikeluarkan oleh seorang pejabat yang tidak mempunyai kewenagan (kompetensi) sama sekali untuk mengeluarkan beschikking yang bersangkutan, atau kewenangan itu sesungguhnya ada pada pejabat yang lain. Kriteria “tanpa kewenangan” ini dapat dibedakan lagi dalam tiga bentuk, yaitu:

1)    “Tanpa kewenangan” yang bersifat material, artinya pejabat yang mengeluarkan suatu beschikking tentang materi (masalah) yang sebetulnya materi tersebut  menjadi wewenang dari pejabat lainnya.

2)    “Tanpa kewenangan” yang ditinjau dari segi wilayah atau tempat di mana wewenang itu seharusnya dapat diperlakukan.

3)    “Tanpa kewenangan” yang ditinjau dari segi waktu berlakunya atau dikeluarkannya suatu beschikking yang menyimpang dari waktu yang seharusnya diperhatikan.

Adapun pengertian “kekeliruan dalam bentuk atau prosedur” diartikan bilamana suatu beschikking  itu dikeluarkan secara bertentangan dengan formalitas yang telah ditentukan sebelumnya dalam peraturan yang menjadi dasarnya, atau telah terjadi penyimpangan dari prosedur yang sebenarnya.

Alasan pembatalan yang didasarkan pada kriterium illegalitas intern, meliputi: (1) bertentangan dengan undang-undang atau peraturan hukum lainnya; (2) adanya penyalahgunaan kekuasaan (detournement de pouvoir). Illegalitas atas   dasar “bertentangan dengan undang-undang   atau   peraturan   hukum   lainnya”   merupakan   alasan   yang   sangat   penting   dalam   permohonan/gugatan   pembatalan   suatu   beschikking.   Alasan   ini  terdapat bilamana pejabat  yang  mengeluarkan  beschikking  yang  bersangkutan  tidak  memperhatikan  atau tidak

bertindak sesuai dengan undang-undang atau peraturan hukum lainnya yang seharusnya menjadi dasar dikeluarkannya beschikking tersebut. Sifat pertentangan ini tidak  hanya diartikan bahwa beschikking itu bertentangan secara langsung/tegas dengan suatu undang-undang atau peraturan hukum, tetapi diartikan juga sebagai hukum yang bersangkutan.

          Penyalahgunaan kekuasaan (detournement de pouvoir) terjadi bilamana seorang pejabat yang mengeluarkan beschikking telah dengan sengaja mempergunakan wewenangnya untuk suatu tujuan/maksud yang menyimpang dari tujuan/maksud semula terhadap mana wewenang itu diberikan kepadanya. Dalam yurisprudensi Perancis, pengertian detournement de pouvoir ini sangat luas dan mencakup tiga macam penyimpangan, yaitu :

1)    Pejabat tersebut telah mengeluarkan suatu beschikking dengan tujuan yang sama sekali tidak berdasar pada kepentingan umum.

2)    Pejabat telah mengeluarkan beschikking dengan berdasar pada kepentingan umum, tetapi bukannya kepentingan umum sebagaimana yang dimaksudkan dalam peraturan yang bersangkutan melainkan kepentingan umum yang lain dan berbeda.

3)    Penyimpangan prosedur. Pengeluaran beschikking oleh seorang pejabat yang dengan sengaja telah mempergunakan prosedur lain daripada apa yang telah ditentukan dalam peraturannya.

Apabila sistem Perancis menekankan pada struktur peradilan administrasi yang berdiri sendiri dan terpisah dari peradilan umum, maka sebaliknya sistem Inggris tidak mengenal adanya pemisahan antara peradilan umum dan peradilan administrasi secara struktural organisatoris. Di Inggris hanya dikenal satu lingkungan peradilan (unity of jurisdiction) yang memeriksa pula sengketa-sengketa antara rakyat dengan Pemerintah dengan tidak membeda-bedakan yang berlaku bagi Pemerintahan dan hukum yang berlaku bagi sengketa antar rakyat sesamanya. Sistem Inggris inilah yang menjadi ciri khusus dari semua negara yang menerapkan atau dipengaruhi oleh hukum Anglo Saxon, yaitu kebanyakan negara-negara bekas jajahan Inggris   atau di bawah pengaruh Inggris. Ciri karakteristik ini didasarkan pada pokok pemikiran bahwa hanya  peradilan biasalah, dan  bukannya   suatu   peradilan khusus yang disebut peradilan administrasi yang   berhak   memutuskan   tentang   sah   tidaknya  (legal or not   legal) suatu tindakan Pemerintah.

          Semenjak Parlemen di Inggris dinyatakan Supreme (berdaulat), maka segala produk yang dibuat oleh Parlemen (dalam bentuk statuta) adalah berdaulat dan tiada suatu organ atau lembaga apapun yang dapat menguji statuta yang merupakan produk Parlemen itu. Dengan demikian, adanya doktrin supremasi parlemen itulah yang menjadi salah satu alasan tidak berkembangnya judicial review di Inggris. Alasan lain yang menjadi sebab tidak berkembangnya judicial review di Inggris adalah tidak adanya atau tidak dimilikinya konstitusi tertulis (written constitution), dalam arti tertuang dalam suatu dokumen (documentary constitution).

          Di Inggris, kaidah-kaidah (hukum) konstitusinya atau prinsip-prinsip konstitusinya dijumpai dalam undang-undang (statuta), konvensi ketatanegaraan,demikian pula dapat diketemukan dalam putusan pengadilan ataupun dalam hukum kebiasaan. Sebuah undang-undang (statuta) yang meskipun didalamnya memuat prinsip-prinsip konstitusi, tidaklah lebih tinggi derajatnya dibandingkan dengan undang-undang (statuta) yang lain. Sebab, yang namanya undang-undang (statuta) adalah dibuat dan diubah oleh parlemen dengan prosedur (tatacara) yang sama. Di Inggris tidak ada badan khusus (dengan prosedur khusus) untuk membuat dan mengubah undang-undang (statuta) yang berisi materi muatan prinsip-prinsip konstitusi. Semua undang-undang (statuta) dibuat organ yang sama, yaitu Parlemen dengan prosedur pembentukan dan perubahannya yang sama pula.

          Itulah sebabnya, semenjak suatu undang-undang (statuta) yang memuat prinsip-prinsip konstitusi, derajatnya tidak lebih tinggi daripada undang-undang (statuta) yang lain, undang-undang (statuta) yang memuat prinsip-prinsip konstitusi itu tidak dapat digunakan untuk menguji undang-undang (statuta) yang lain.

          Berdasarkan alasan-alasan yang terurai di atas, bisa dimengerti mengapa judicial review di Inggris tidak berkembang. Hal ini tidak berarti bahwa Inggris tidak mengenal judicial review. Judicial review di Inggris hanya terbatas pada tindakan administratsi negara atau tindakan eksekutif. Dalam hal ini pengadilan memiliki kewenangan untuk menyatakan tindakan adminstrasi   negara   atau   ekskutif itu   tidak sah jika tindakannya itu   melampaui   kekuasaaan yang dimilikinya. Judicial review yang semata-mata mendasarkan pada penilaian segi/aspek legalitas dari suatu tindakan Pemerintah.

          Dengan judicial review inilah maka dijamin adanya perlindungan hukum terhadap rakyat dari tindakan sewenang-wenang atau kekeliruan Pemerintah di bidang hukum. Tetapi jaminan sedemikian itu tidak hanya tercermin dengan adanya judicial review saja, yang pada hakikatnya merupakan tindakan represif sesudah dilakukannya sesuatu perbuatan atau dikeluarkannya putusan Pemerintah. Masih ada tindakan represif lainnya tetapi yang tidak dilakukan oleh suatu badan peradilan, melainkan oleh badan-badan pemeriksa yang secara khusus dibentuk berdasarkan suatu Act of Parliament yang disebut badan-badan Administrative tribunal. Bahkan dari segi tindakan preventif untuk menghindari kesewenang-wenangan atau kekeliruan Pemerintah dalam mengambil putusan, dikenal adanya prosedur angket publik atau hearing, yang merupakan serangkaian syarat-syarat prosedural yang harus diperhatikan pemerintah. Di samping itu masih dikenal pula bentuk pengawasan lainnya terhadap pemerintah untuk melindungi hak-hak asasi warga negara, yaitu oleh suatu lembaga yang disebut Parliamentary Commissioner for Administration.

          Dibandingkan dengan ketiga macam mekanisme perlindungan hak-hak asasi rakyat terhadap Pemerintah sebagaimana disebutkan di atas, maka judicial review ini benar-benar merupakan suatu judicial control on the Administration dalam arti sesungguhnya. Pertama, jenis kontrol ini hanya dapat dilakukan oleh suatu badan peradilan (court) dan bukan hanya sekedar suatu tribunal. Kedua, oleh karena obyek pemeriksaan terhadap tindakan pemerintah itu hanya semata-mata difokuskan pada aspek legalitasnya saja, sehingga pertanyaan utama yang timbul manakala melakukan judicial review adalah: apakah tindakan pemerintah itu lawful or unlawful? Legal or not legal?

          Atas dasar bahwa sistem Inggris hanya mengenal adanya unity of jurisdiction, dan oleh karenanya judicial review ini dilaksanakan oleh pengadilan biasa (umum). Hukum material apakah yang diterapkan oleh peradilan dalam melakukan judicial control terhadap Pemerintah?

Read More